【北京安全生产法治研究会会长、北京化工大学文法学院副院长薛长礼】

　　2020年印发的《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）对社会信用认定标准和程序、信用修复、权益保障等提出了更审慎的要求。2021年，《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国行政处罚法》均进行修改，对安全生产严重违法失信监管提出新要求，有安全生产领域（行业）特定严重失信行为的市场主体被纳入《全国失信惩戒措施基础清单（2021年版）》。在此背景下，应急管理部制定《安全生产严重违法失信名单管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》），并公开征求意见。

　　《管理办法》对安全生产严重违法失信名单列入条件和管理措施、列入和移出程序、信用修复等作出规定，进一步规范安全生产严重违法失信名单管理机制，构建以信用为基础的新型监管机制，值得肯定。但从信用监管的精准、审慎、程序理念角度看，有必要在以下几个方面进一步完善。

　　第一，总则部分原则性规定有必要进一步明确。《管理办法》总则5个条款，体现了“谁决定、谁负责”、信息保护、信息共享共用、依法依规联合惩戒原则，但应急管理部门如何作出决定、依法开展信用监管原则没有明确规定，建议总则部分增加一条：安全生产严重违法失信名单管理应当遵循依法行政、公平公正、统一规范、审慎适当的原则。

　　第二，对安全生产严重违法失信行为“性质恶劣、情节严重”的判断标准未作明确规定。《管理办法》结合安全生产监管监察工作实际，将严重违法失信行为分为两大类：一类是发生生产安全事故；另一类是未发生生产安全事故，但违反安全生产法律法规受到行政处罚。《管理办法》统筹考虑发生生产安全事故和受到行政处罚两方面因素，严格控制名单列入范围，将严重危害人民群众生命安全的5种生产安全事故行为和拒不履行法定义务等5种违法失信行为作为列入条件。值得注意的是，《管理办法》第七条规定的兜底性情形，“其他违反安全生产法律法规受到行政处罚，且性质恶劣、情节严重的”，如何判断性质恶劣、情节严重？《管理办法》对此没有明确规定，这容易产生弹性执法。比较妥当的做法是参考现行立法，增加一个条款，规定应急管理部门判断违法行为是否属于性质恶劣、情节严重的情形，可以综合考虑主观恶意、违法频次、持续时间、处罚类型、罚没款数额、产品货值金额、对人民群众生命健康的危害、财产损失和社会影响等因素。当事人有证据足以证明没有主观故意的，不列入严重违法失信名单。此外，根据《指导意见》，在上述生产安全事故和行政处罚两种情形之外，应急管理部门可以根据监管需要建立重点关注对象名单制度，对存在失信行为但严重程度尚未达到失信联合惩戒对象认定标准的生产经营单位，可实施与其失信程度相对应的严格监管措施。

　　第三，对作出列入安全生产严重违法失信名单书面决定的时间未做明确规定。《管理办法》第三章明确“列入严重违法失信名单，应当出具书面决定”“严重违法失信名单管理期限为3年”“生产经营单位及有关人员自列入严重违法失信名单之日起满12个月，可以依申请提前移出”。这里有一个至关重要的问题是“应急管理部门何时做出书面决定”。之所以重要，是因为它不仅关系生产经营单位及有关人员的信用权利和程序权利，还关系应急管理部门行使监管权力的及时性、妥当性和合法性。但《管理办法》没有对书面决定做出的时间予以明确。从立法技术分析角度看，部门规章重在操作性、规范性，不宜存在立法漏洞或空白。从执法实践角度考量，这会使各级应急管理部门执法时产生分歧，比如对于生产安全事故，什么时间做出列入违法失信名单书面决定？是在调查报告做出结论时，还是在给予党纪政纪处分时？对于未发生生产安全事故，但违反安全生产法律法规受到行政处罚的情形，是在做出行政处罚的同时做出列入违法失信名单书面决定，还是其他时间？这需要明确。因此，建议《管理办法》增加规定，明确列入严重违法失信名单书面决定的做出时间，是与行政处罚同时做出列入决定还是单独做出列入决定。

　　第四，列入决定、移出决定的程序性规定中，没有明确听证权利。《管理办法》第九条规定：“告知内容应当包括列入时间、列入事由、列入依据、惩戒措施提示以及依法享有的权利等事项。”依法享有的权利属于概况性描述，应包括《中华人民共和国行政处罚法》规定的陈述、申辩、要求听证等权利。应急管理部《关于〈安全生产严重违法失信名单管理办法（征求意见稿）〉的起草说明》强调，“办法规定了列入、移出名单具体程序，明确了告知、异议处理和申请听证的权利，充分保障当事人知情权、申辩权（第九条）。”结合《管理办法》第十条规定“告知、送达、异议处理等程序参照行政处罚程序执行”，可以发现，《管理办法》并没有如起草说明解释的明确“申请听证的权利”，这应该引起重视。申请听证的权利是判断严重违法失信名单列入决定是否合法，保障当事人合法权益不可缺少的程序性权利，行政处罚法做了专门规定。为此，宜将《管理办法》第十条修改为“告知、听证、送达、异议处理等程序参照行政处罚程序执行”。同时，增加以下内容：应急管理部门应当充分听取当事人陈述、申辩意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳。

　　第五，对提前移出申请的决定，缺少程序规定。《管理办法》第十八条规定，“应急管理部门应当在收到提前移出申请后5个工作日内作出是否受理的决定，申请材料齐全、符合条件的，应当予以受理。” 按照行政处罚法的相关规定，建议第十八条修改为：应急管理部门应当在收到提前移出申请后5个工作日内作出是否受理的决定，申请材料齐全、符合条件的，应当予以受理，并告知申请人。不予受理的，应当告知申请人，并说明理由。